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2019年8月26日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定，新《土地管理法》將于2020年1月1日實(shí)施。

新《土地管理法》突破了多項(xiàng)舊制度，可謂是一石激起千層浪。除了土地督察制度正式入法以及國(guó)土空間規(guī)劃制度改革預(yù)留法律空間等熱點(diǎn)話(huà)題外，作為民生之本的農(nóng)村土地相關(guān)制度的修訂備受各界人士關(guān)注。

“農(nóng)村之根本”，即為土地。為改革完善農(nóng)村土地制度，2015年2月27日，我國(guó)正式提出開(kāi)展“三塊地”改革，即“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革”。新《土地管理法》推進(jìn)了“三塊地”改革進(jìn)程，提供了法律保障，本文旨在介紹新《土地管理法》關(guān)于農(nóng)村“三塊地”的相關(guān)修訂并簡(jiǎn)要探討其影響。

一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可直接入市新《土地管理法》對(duì)于建設(shè)需要使用土地的，可以直接使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不再要求集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須被征收為國(guó)有土地后才能進(jìn)入土地市場(chǎng)，這打破了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的體制差異。不過(guò)，并非所有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地均能入市，而是需要滿(mǎn)足以下條件：

一是土地利用年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作出合理安排。

二是要求國(guó)土空間規(guī)劃或土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的集體土地，而非宅基地或公益性公共設(shè)施用地等集體建設(shè)用地。

三是須經(jīng)依法登記為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。新《土地管理法》同時(shí)明確了土地所有權(quán)和使用權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，為該條件的具體實(shí)施提供了法律支撐。

四是應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

雖然對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市設(shè)置了相應(yīng)限制條件，但本次修訂使其與國(guó)有建設(shè)用地享受同等入市權(quán)利，可在二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，包括轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。

主要影響一是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市是否會(huì)沖擊原來(lái)由國(guó)有建設(shè)用地壟斷的土地市場(chǎng)？

由于過(guò)去國(guó)有建設(shè)用地壟斷的市場(chǎng)地位，導(dǎo)致建設(shè)用地供不應(yīng)求，土地價(jià)格越來(lái)越高，房?jī)r(jià)隨著地價(jià)的攀升而一路走高。即使國(guó)家多次出臺(tái)房產(chǎn)調(diào)價(jià)、限價(jià)等政策，也未扼制其價(jià)格攀升的趨勢(shì)，反而給市場(chǎng)供不應(yīng)求的強(qiáng)烈信號(hào)，使得購(gòu)房者、炒房者蜂擁而上，進(jìn)一步推動(dòng)了土地和房產(chǎn)的價(jià)格增長(zhǎng)。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，提高了土地市場(chǎng)建設(shè)用地的供應(yīng)能力，勢(shì)必會(huì)對(duì)土地市場(chǎng)的健康發(fā)展起到積極作用。但筆者認(rèn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市并不會(huì)沖擊現(xiàn)有土地市場(chǎng)，畢竟集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還受種種條件所限，尤其是國(guó)土空間規(guī)劃制度的調(diào)整。這有利于國(guó)家調(diào)控集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的節(jié)奏，避免個(gè)別地方“利”字當(dāng)頭，賣(mài)地致富，同時(shí)也便于國(guó)家指導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)工作。

二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市是否能夠讓農(nóng)民真真正正受益？

首先，需要明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓或出租后對(duì)應(yīng)的土地收益主體是土地所有權(quán)人。土地，并非是歸農(nóng)民個(gè)人所有，而是屬于農(nóng)民集體所有，土地所有權(quán)人具體是指經(jīng)過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記確認(rèn)所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。

農(nóng)民對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓、出租等決定是通過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議或村民代表表決直接或間接的形式行使權(quán)力。依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民對(duì)于從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。

農(nóng)民對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的處分權(quán)、收益使用權(quán)通過(guò)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議直接或間接行使，能夠真正參與到制度改革實(shí)踐中，切實(shí)獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)所得收益。無(wú)論是從制度頂層設(shè)計(jì)還是到新《土地管理法》具體規(guī)定，都充分考慮了讓農(nóng)民當(dāng)家做主，將農(nóng)民的利益落到實(shí)處。但是，具體到實(shí)際操作層面，各地村集體是否在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地事項(xiàng)處理中充分考慮農(nóng)民的權(quán)益還需依靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)、自然資源主管部門(mén)等有權(quán)機(jī)關(guān)的管理、監(jiān)督，以及農(nóng)民依法維權(quán)、監(jiān)督。

二、改革土地征收制度國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展對(duì)土地需求量大，而土地征收制度滯后，農(nóng)民土地被征收后未得到合理、即時(shí)的補(bǔ)償，無(wú)疑將引發(fā)農(nóng)民的抵觸情緒，進(jìn)而矛盾積聚。近年來(lái)，農(nóng)村土地征收糾紛高發(fā)，農(nóng)民以各種方式通過(guò)各種渠道表達(dá)對(duì)土地被征收的種種不滿(mǎn)。農(nóng)民土地征收糾紛往往具有群體性、集中性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，土地征收糾紛問(wèn)題亟待解決。

新《土地管理法》對(duì)土地征收制度進(jìn)一步細(xì)化，被征地農(nóng)民的利益得到更加完善的保護(hù)，土地征收制度改革主要有以下變化：

一是土地征收范圍明確限于公共利益。修正案列明公共利益包括軍事、外交，政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共事業(yè)，扶貧搬遷、保障性安居，成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等方面需求可依法征收土地。

二是土地征收程序進(jìn)一步規(guī)范化。一大亮點(diǎn)是申請(qǐng)征收土地之前要完成相關(guān)前期工作包括土地狀況調(diào)查、征收信息公告、聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)等。其次，本次改革依法給予農(nóng)民對(duì)土地征收的話(huà)語(yǔ)權(quán)，如多數(shù)被征地農(nóng)民認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取農(nóng)民的心聲。

三是土地征收補(bǔ)償及保障更全面、多元。首先，土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)是通過(guò)區(qū)片綜合地價(jià)確定，不再按照年產(chǎn)值倍數(shù)法。其次，征收補(bǔ)償將農(nóng)村村民住宅從地上附著物中分離單獨(dú)列明，區(qū)別于其他地上附著物，并且充分尊重被征地農(nóng)民意愿，由其自由選擇補(bǔ)償方式。再次，將被征地農(nóng)民納入社保體系，以保障失地農(nóng)民年老的基本生活。

主要影響一是本次修訂以列舉的方式明確界定了公益利益范圍，防止部分政府官員打著“公益”的旗號(hào)非法征地，更大程度地保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，也利于有權(quán)機(jī)關(guān)及農(nóng)民自身監(jiān)督地方政府依法征地。

二是征地程序規(guī)范化，從立法上根本保障了農(nóng)民對(duì)征地全過(guò)程的知情權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，避免農(nóng)民補(bǔ)償不到位、不及時(shí)，甚至是無(wú)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象出現(xiàn)。新修正案力求把征地涉及農(nóng)民的補(bǔ)償、安置等問(wèn)題解決在先，而非征地后再行救濟(jì)。

三是補(bǔ)償、保障更適應(yīng)現(xiàn)代新農(nóng)村建設(shè)的新要求，不僅是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)民生活的需要，保障方式更是以民為本，從農(nóng)民切身利益出發(fā)，將社會(huì)保障制度落地，也為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)從社會(huì)保障制度方面提供了法律的保障。

三、完善農(nóng)村宅基地制度新《土地管理法》在堅(jiān)持“一戶(hù)一宅”原則下，提出“戶(hù)有所居”的新要求，進(jìn)一步保障農(nóng)民居住權(quán)。同時(shí)，新修正案保障了進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民自主選擇權(quán)，對(duì)于自愿退出宅基地的，應(yīng)依法予以補(bǔ)償；對(duì)于安土重遷的農(nóng)民，依然保留其宅基地，不得強(qiáng)迫其退出。鑒于宅基地和住宅存在閑置的現(xiàn)狀，國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民將其盤(pán)活帶動(dòng)地方農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

主要影響在眾多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的形勢(shì)下，大量宅基地和住宅閑置無(wú)異于資源浪費(fèi)，不利于土地節(jié)約、集約利用。國(guó)家從資源整合的角度考慮設(shè)置了進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民自愿退出宅基地制度。結(jié)合國(guó)家倡導(dǎo)的康養(yǎng)、旅游政策，借生態(tài)旅游、休閑養(yǎng)生等生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勢(shì)頭，閑置宅基地及住宅重新整合利用，將帶來(lái)新一輪資本進(jìn)農(nóng)村。依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的特色生態(tài)文明、文化及地理位置，打造生態(tài)文明、美麗新農(nóng)村。房地產(chǎn)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)及投資公司等紛紛將目光投向了農(nóng)村閑置宅基地重整利用的機(jī)會(huì)，在新修正案出臺(tái)前便對(duì)農(nóng)村康養(yǎng)、文旅等領(lǐng)域做好產(chǎn)業(yè)布局。但新《土地管理法》對(duì)于閑置宅基地規(guī)定過(guò)于原則，具體實(shí)踐中還須密切關(guān)注《土地管理法實(shí)施條例》及地方法規(guī)、規(guī)章等配套文件的出臺(tái)。

結(jié)語(yǔ)：新《土地管理法》的修訂充分吸取了關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、土地征收及宅基地的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，將“三塊地”的改革成果上升到法律層面，使農(nóng)民各方面權(quán)益得到了更完善地保障。從法律層面到實(shí)踐操作，還有很漫長(zhǎng)的路要走，除了制定出臺(tái)完備的土地管理法律體系外，還須各有權(quán)行政主管部門(mén)的管理、監(jiān)督，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員和相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與主體的共同參與、配合和監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

獨(dú)家！自然資源部法規(guī)司負(fù)責(zé)人解讀新《土地管理法》，中國(guó)自然資源報(bào)公眾號(hào)，2019年8月26日原文地址：https://mp.weixin.qq.com/s/_LGryL7p1Fbtw0YQsqPyxg請(qǐng)點(diǎn)擊以下鏈接在中國(guó)人大網(wǎng)查閱《中華人民共和國(guó)土地管理法》全文http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201909/d1e6c1a1eec345eba23796c6e8473347.shtml注：劉琳、楊貴生系北京大成律師事務(wù)所律師